我國環(huán)評實踐中存在的問題及其制度性根源剖析

作為一種重要的環(huán)境治理手段和輔助決策的政策工具，環(huán)評最早起源于美國1969年制定的《國家環(huán)境政策法》（NEPA），以通過對擬議政策、規(guī)劃、計劃、項目及其替代方案的環(huán)境影響進行分析、預(yù)測和評價，將環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展因素納入戰(zhàn)略決策，促進決策的科學(xué)化與民主化。

我國于1973年引入環(huán)評概念，并在1979年《環(huán)境保護法（試行）》中將環(huán)評確定為“老三項”環(huán)境管理制度之一，1989年《環(huán)境保護法》出臺之后，包括環(huán)評在內(nèi)的環(huán)境管理“八項制度”正式建立起來，再到1998年《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》、2002年《環(huán)境影響評價法》、2009年《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》的先后出臺，標志著我國環(huán)評“一法兩條例”的法律體系基本構(gòu)建起來并得到逐步完善。

可以說，我國引入環(huán)評概念時，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化剛起步，人們環(huán)境意識低下甚至普遍性缺失，包括環(huán)評在內(nèi)的環(huán)境管理制度經(jīng)歷了由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變。行政許可和行政審批是我國計劃經(jīng)濟時期最顯著的特征，環(huán)評制度也就難以避免地帶有較為明顯的計劃經(jīng)濟色彩，而且作為建設(shè)項目立項必不可少的一項行政審批不斷被強化。

中共十八大以來，生態(tài)文明體制改革著力于“用制度保護生態(tài)環(huán)境”，環(huán)評制度改革也相應(yīng)緊鑼密鼓地進行著。2013年，原環(huán)保部逐步下放審批權(quán)限；2014年修訂的《環(huán)境保護法》使得有關(guān)經(jīng)濟和技術(shù)政策實施環(huán)評成為可能，2015年開啟了環(huán)評機構(gòu)脫鉤；2016年新修訂了《環(huán)境影響評價法》，并發(fā)布了《“十三五”環(huán)境影響評價改革實施方案》，旨在通過改革，發(fā)揮環(huán)評在環(huán)保工作中的“控制閥”作用，讓環(huán)評重回“為決策提供科學(xué)依據(jù)”之本源，探索和創(chuàng)新環(huán)評改革創(chuàng)新路徑[2]。但是從以往的環(huán)評制度安排及實踐來看，仍然存在一些問題有待完善。

“非內(nèi)生機制”影響決策者開展環(huán)評的主動性和自覺性

我國環(huán)評制度并非出自于環(huán)評服務(wù)對象即建設(shè)項目或擬定規(guī)劃決策者本身的需求，而是以一種外在或約束性體制存在[3]。尤其是規(guī)劃編制機關(guān)主動開展環(huán)評、主動采納環(huán)評結(jié)論和建議的積極性嚴重不足，使環(huán)評淪為建設(shè)項目或規(guī)劃編制草案獲得行政準許的工具。

甚至還有一些企業(yè)“逃避”環(huán)評或“未評先建”，規(guī)劃編制機關(guān)“補課式”的開展規(guī)劃環(huán)評或干脆對規(guī)劃環(huán)評的制度安排置之不理：

一方面，環(huán)評制度沒有得到普遍性遵守，難以支撐建設(shè)單位或規(guī)劃編制機關(guān)在關(guān)系到局部與整體、近期與長遠、經(jīng)濟與環(huán)境利益的協(xié)調(diào)平衡，難以輔助決策者在各行動方案及其替代方案的取舍時作出理性判斷；

另一方面，建設(shè)項目或規(guī)劃編制等決策者輕視、無視環(huán)評制度約束，造成環(huán)評制度有效性和執(zhí)行力的缺失，環(huán)評制度的嚴肅性和權(quán)威性反而受到嚴重挑戰(zhàn)甚至是系統(tǒng)性破壞[4-5]。

環(huán)評中“供需雙方”關(guān)系扭曲，環(huán)評市場活力不足

過于強調(diào)環(huán)評機構(gòu)的資質(zhì)管理和環(huán)評文件審批，扭曲了環(huán)評市場的供給與需求及其關(guān)系，影響了環(huán)評市場的活力。環(huán)評機構(gòu)通過環(huán)保部門的資質(zhì)審查，被授予不同等級的環(huán)評資質(zhì)，本意為反映環(huán)評機構(gòu)所能提供環(huán)評服務(wù)的專業(yè)范疇、服務(wù)能力，但在實際操作中似乎“變了味”。

國家環(huán)保主管部門發(fā)放給其認為具備環(huán)評資質(zhì)和技術(shù)能力的機構(gòu)環(huán)評證書或?qū)⑦@些機構(gòu)列入規(guī)劃環(huán)評推薦名單，這等于國家環(huán)保部門要為所有環(huán)評機構(gòu)的能力和誠信做保證。環(huán)評資質(zhì)證書在一定程度上“賦予”了環(huán)評機構(gòu)行業(yè)壟斷地位。

過于強調(diào)環(huán)評文件的行政審批，環(huán)評的需求方—建設(shè)單位或規(guī)劃編制的決策者也不再慎重考慮和選擇誰為其提供環(huán)評技術(shù)服務(wù)，而且環(huán)評的目的也往往會本末倒置，會將通過行政審批作為環(huán)評最終目的，很少關(guān)注環(huán)評結(jié)論，更不用說依照環(huán)評結(jié)論對建設(shè)項目或擬定規(guī)劃進行合理調(diào)整和改進。一旦環(huán)評出了問題，無論是環(huán)評文件質(zhì)量、環(huán)評結(jié)論還是環(huán)評審批等方面的問題，第一責(zé)任者不是建設(shè)單位或者環(huán)評機構(gòu)，而是環(huán)保部門自身。

公眾參與環(huán)評流于形式

我國環(huán)境治理格局中公眾相對于政府、企業(yè)長期處于弱勢地位，公眾參與環(huán)評往往流于形式。生態(tài)環(huán)境作為一項公共物品，在我國環(huán)保工作初期完全依靠政府。隨著中國特色社會主義市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，企業(yè)作為環(huán)境治理責(zé)任主體的地位得到認同，從而形成“政府—企業(yè)”環(huán)境治理格局，但公眾和社會組織一直缺失或不受重視。

中共十九大提出，要構(gòu)建“政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”。未來政府、企業(yè)、社會共建共治共享環(huán)境治理體系，應(yīng)著重補足公眾參與短板：一方面人民群眾環(huán)境意識和對美好生活的需求不斷提高，卻面臨環(huán)境訴求表達渠道不暢的問題；另一方面，公眾參與環(huán)評以及公眾參與項目與規(guī)劃等決策大多流于形式，實質(zhì)效果差[6]。

環(huán)評“放管服”改革的關(guān)鍵：政府、企業(yè)、社會公眾三方關(guān)系重塑

環(huán)評制度深化“放管服”改革，要厘清并正確處理環(huán)評中政府、企業(yè)、社會公眾不同主體的相互關(guān)系，明確各自的職責(zé)與功能定位、權(quán)力與義務(wù)，形成三者既相互制約又相互支撐的合作治理框架：政府對環(huán)境質(zhì)量負責(zé)，做好環(huán)評法律、標準的制修訂，進行環(huán)評實施情況及環(huán)評市場監(jiān)督、嚴格環(huán)評執(zhí)法；企業(yè)無論是作為環(huán)評服務(wù)需求方的污染企業(yè)，還是作為環(huán)評服務(wù)供給方的環(huán)評機構(gòu)，都要遵守環(huán)評制度和環(huán)評市場規(guī)則，并自覺行動、自我約束，對其生產(chǎn)經(jīng)營行為、環(huán)評服務(wù)行為及其不良后果負責(zé)；社會公眾可以更多地依法參與監(jiān)督，通過違法舉報、參與環(huán)評及制定環(huán)評制度等方式，對政府和企業(yè)環(huán)境行為、治污行為進行有效監(jiān)督。

進一步明確政府的主導(dǎo)作用

應(yīng)充分發(fā)揮政府（環(huán)保部門及其他相關(guān)部門）在環(huán)評制度改革及實踐中的主導(dǎo)作用。

首先，生態(tài)環(huán)境屬于公共物品，政府是提供與保障公共物品的責(zé)任主體。政府不僅有責(zé)任解決影響公眾健康的突出環(huán)境問題以及持續(xù)改善環(huán)境質(zhì)量，而且有責(zé)任為公眾提供更高水平的生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)。

其次，政府是包括環(huán)評制度在內(nèi)的一切公共政策的制定者與實施者，是執(zhí)法與行政的主體，政府應(yīng)著力于制定環(huán)評市場規(guī)則，規(guī)范環(huán)評市場，降低環(huán)評市場中需求方與供給方的交易成本，處罰環(huán)評市場中的“熊孩子”。

再次，政府重大決策失誤如盲目建設(shè)新區(qū)新城也會產(chǎn)生不良環(huán)境影響，因此政府重大經(jīng)濟政策、重大規(guī)劃也須開展環(huán)評—即政策環(huán)評與規(guī)劃環(huán)評。

最后，環(huán)評制度改革，涉及中央與地方之間、政府不同部門之間的職責(zé)權(quán)限分工調(diào)整，應(yīng)建立縱向的中央和地方各級政府之間、橫向的不同地區(qū)之間和相關(guān)政府部門間合作關(guān)系，著眼于通過環(huán)評改革提升政府環(huán)境治理整體效能。

賦予環(huán)評市場主體更多自主權(quán)

盡管法律明確規(guī)定了企業(yè)作為環(huán)評的責(zé)任主體（也同樣明確規(guī)定了規(guī)劃編制機關(guān)是規(guī)劃環(huán)評責(zé)任主體），但在環(huán)評實踐中，環(huán)評資質(zhì)管理、行政審批，使得本應(yīng)企業(yè)負責(zé)任的環(huán)評，成為環(huán)評機構(gòu)的環(huán)評，甚至成了環(huán)保部門的環(huán)評。

環(huán)評機構(gòu)脫鉤后，環(huán)評市場的主體由原先只有一類企業(yè)（環(huán)評的需求方，比如工業(yè)企業(yè)），變成了包括環(huán)評服務(wù)的需求和供給兩方：

一是環(huán)評的需求方即環(huán)評對象—作為污染者責(zé)任主體的企業(yè)；

二是環(huán)評的供給方—脫鉤后成為完全市場主體的環(huán)評機構(gòu)。環(huán)評制度活力源于自于市場，表現(xiàn)為建設(shè)項目和規(guī)劃編制的決策者對環(huán)評服務(wù)的高度認同和旺盛需求、環(huán)評機構(gòu)提供環(huán)評相關(guān)服務(wù)的規(guī)范化和高效率的供給，以及可控的且供需雙方均可接受的交易成本等。

可以說，環(huán)評機構(gòu)脫鉤解放了環(huán)評機構(gòu)，“放管服”改革，則賦予了環(huán)評作為市場主體更多的自主權(quán)，尊重企業(yè)作為環(huán)評責(zé)任主體的地位，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用：

一方面，讓作為環(huán)評需求方的工業(yè)企業(yè)，根據(jù)其環(huán)境治理需要而非僅僅是通過審批自主地選擇環(huán)評機構(gòu)；

另一方面，環(huán)評機構(gòu)立足于服務(wù)工業(yè)企業(yè)，幫助其規(guī)避未來的環(huán)境風(fēng)險、降低其環(huán)境行為的成本，提供環(huán)評咨詢服務(wù)，并對其提供的環(huán)評服務(wù)質(zhì)量負責(zé)。

發(fā)揮公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)

近幾年來，全國多地發(fā)生重污染天氣、環(huán)境群體性事件如鄰避運動等頻發(fā)[7]，一定程度上激起廣大人民群眾對于環(huán)境安全、環(huán)境質(zhì)量改善更為強烈的需求。公眾積極參與環(huán)保監(jiān)督等工作，有利于政府和企業(yè)決策更為高效、民主和公開。

在社會關(guān)注度高的建設(shè)項目和重大決策的環(huán)評中，應(yīng)發(fā)揮好環(huán)評作為公眾參與環(huán)境決策重要渠道的作用：一方面，要確保公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)；另一方面，通過信息公開、社會監(jiān)督，也必將促使公眾和社會組織成為監(jiān)督各行為主體環(huán)保履責(zé)的重要力量。

環(huán)評制度改革，要提高社會公眾參與環(huán)評的積極性與主動性，還要在一定程度上利用公眾滿意度“檢驗”環(huán)評的有效性。公眾滿意度源自環(huán)境質(zhì)量的改善、環(huán)境安全等需求得到滿足，尤其是公眾能夠?qū)φ推髽I(yè)的環(huán)境行為形成有效的監(jiān)督：

一方面，監(jiān)督政府的環(huán)境責(zé)任履行情況，政府的環(huán)境決策是為了維護環(huán)境安全、給公眾提供更好的生態(tài)產(chǎn)品與生態(tài)服務(wù)，公眾滿意是政府努力的方向，環(huán)境決策及環(huán)保服務(wù)提供得好不好，應(yīng)由人民群眾說了算；

另一方面，監(jiān)督企業(yè)環(huán)境行為的責(zé)任，環(huán)評服務(wù)供給的質(zhì)量好不好，最有發(fā)言權(quán)的或許并不是政府，而是環(huán)評的需求方—企業(yè)及生活在企業(yè)周邊的公眾。政府應(yīng)利用好環(huán)境投訴，將周邊居民的環(huán)境投訴狀況作為判定企業(yè)污染情況的重要參考，繼而追溯至環(huán)評機構(gòu)及其提供環(huán)評服務(wù)的質(zhì)量與水平。

新時期環(huán)評改革的路徑分析

明確新時期環(huán)評制度的基本特征，是環(huán)評“放管服”制度改革的基本前提。2018年全國環(huán)評工作會議，明確了新時代環(huán)評制度的兩個導(dǎo)向：一是問題導(dǎo)向—“用猛藥去沉疴”；二是有效性導(dǎo)向—“用改革增強環(huán)評制度的活力”。

環(huán)評實踐中存在“沉疴”和制度活力不足的問題，并且兩者密切聯(lián)系：“沉疴”導(dǎo)致活力不足，要增強制度活力必須去除“沉疴”。因此，新時代我國環(huán)評改革的根本途徑是“放管服”，環(huán)評改革切入點是解決長期以來環(huán)評實踐中的“沉疴”，改革目標是增強環(huán)評制度的活力、提高公眾滿意度。

以生態(tài)文明價值觀凝聚環(huán)評相關(guān)方的價值共識

中共十九大報告明確指出“建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計”。生態(tài)文明本身就一種理念與價值取向，應(yīng)作為人類社會經(jīng)濟活動包括生產(chǎn)、生活以及政府重大決策的價值規(guī)范和行為準則。

如果政府和企業(yè)決策失誤中大部分失誤并不是因為具體方案、決策手法的問題，而是決策理念出了問題。應(yīng)基于生態(tài)文明理念，建立環(huán)評價值規(guī)范，把生態(tài)文明建設(shè)理念、內(nèi)涵、目標、建設(shè)內(nèi)容與基本要求落實到?jīng)Q策機制與環(huán)評操作程序上，在環(huán)評中促進各方形成價值共識：

一方面，在生態(tài)文明理念及相關(guān)學(xué)科的基礎(chǔ)上，進行理論化、系統(tǒng)化的“轉(zhuǎn)化、吸收、發(fā)展、提升”，促進環(huán)評從理論到制度全面升級；

另一方面，通過環(huán)評，建立以源頭治理“資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統(tǒng)退化”現(xiàn)實問題為約束、以實現(xiàn)“建設(shè)美麗中國，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展”目標為導(dǎo)向的決策工具和激勵與約束機制。

以合法性和有效性促進環(huán)評回歸本質(zhì)

《環(huán)境影響評價法》的立法目的、法律定義和基本原則明確了環(huán)評的本質(zhì)屬性。簡單來說，無論是規(guī)劃環(huán)評還是項目環(huán)評，本質(zhì)都是為決策服務(wù)，為應(yīng)對決策及實施中的環(huán)境風(fēng)險、降低可能的環(huán)境損害提供技術(shù)咨詢服務(wù)[8]。應(yīng)強化環(huán)評制度的合法性與有效性，促進環(huán)評回歸其本質(zhì)屬性。

環(huán)評制度的合法性不僅在于通過《環(huán)境保護法》《環(huán)境影響評價法》《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》等賦予環(huán)評法律地位，更在于環(huán)評作為一項制度安排、公共權(quán)力被其行動對象—企業(yè)、規(guī)劃編制機關(guān)及公眾自覺認可和普遍服從的性質(zhì)和狀態(tài)，反映的是行動對象及公眾對環(huán)評制度安排具有較強的信任感和較高的認同度。

有效性則指環(huán)評能夠最大限度地協(xié)調(diào)好政府對環(huán)境質(zhì)量負責(zé)、作為污染者的企業(yè)對環(huán)評負責(zé)及作為環(huán)評機構(gòu)的企業(yè)對環(huán)評服務(wù)質(zhì)量負責(zé)、公眾對美好環(huán)境的需要和環(huán)境利益訴求之間的利益矛盾和沖突，最終應(yīng)體現(xiàn)為生態(tài)文明和綠色發(fā)展理念得以貫徹落實、環(huán)境治理能力得以提升、環(huán)境污染與生態(tài)破壞得以有效預(yù)防、更好的環(huán)境質(zhì)量、更小的污染控制和生態(tài)恢復(fù)的成本，以及更少的污染和生態(tài)破壞的損失，尤其是更高的人民群眾滿意度。環(huán)評的合法性和有效性高度統(tǒng)一，即環(huán)評制度的合法性越強，環(huán)評實踐的有效性越高。

以開放性、包容性與可問責(zé)性保證環(huán)評的生命力

環(huán)評制度的開放性意味著不斷從其他國家、其他領(lǐng)域汲取環(huán)評、政策評估、績效評價的有益經(jīng)驗，以及對公眾的環(huán)境訴求、關(guān)注的環(huán)境問題、環(huán)境質(zhì)量改善的需要保持高度的敏感性；包容性是指環(huán)評作為一個溝通、協(xié)商的平臺和渠道，接納與吸收各方不同意見和訴求，促進不同價值取向的各利益相關(guān)方達成共識；可問責(zé)性則是指政府（環(huán)保部門、規(guī)劃部門）對自己的環(huán)境行政行為和規(guī)劃編制行為負責(zé)，作為環(huán)評需求方的企業(yè)對其決策行為負責(zé)，作為環(huán)評供給方的環(huán)評機構(gòu)對其提供的環(huán)評服務(wù)質(zhì)量和結(jié)論負責(zé)，以及公眾有無依法有效參與環(huán)評，各方在履行環(huán)評的職責(zé)和義務(wù)的過程中可以相互進行責(zé)任追究。

環(huán)評的開放性有利于增強其包容性和可問責(zé)性，包容性有利于通過環(huán)評形成環(huán)境治理的合力，以更好地實現(xiàn)污染預(yù)防、環(huán)境質(zhì)量改善，可問責(zé)性有利于增強環(huán)評能力建設(shè)，增強公眾對政府的信任感。

以回應(yīng)性和調(diào)適性保障環(huán)評制度的活力

制度安排的活力并不在于文本設(shè)計是否完美，而在于能否適應(yīng)我國國情。環(huán)評的回應(yīng)性和調(diào)適性是環(huán)評制度活力和環(huán)境治理能力的集中體現(xiàn)。回應(yīng)性是國家根據(jù)不斷變化的社會經(jīng)濟環(huán)境—社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾也轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，新時代環(huán)評制度同樣需要適應(yīng)國家發(fā)展新形勢—并通過環(huán)評的變革和適應(yīng)性調(diào)整，及時滿足人們的新需求與新期望的能力。調(diào)適性是指在環(huán)評實踐過程中所形成的自主適應(yīng)環(huán)境挑戰(zhàn)的能力。

“放管服”中的“放”即簡政放權(quán)，降低準入門檻；“管”即公正監(jiān)管，促進公平競爭；“服”即高效服務(wù)，營造便利環(huán)境。環(huán)評制度深化“放管服”改革，要緊抓“放管服”的要義，強化環(huán)評制度與其他制度的有效銜接，促進形成協(xié)同預(yù)防環(huán)境問題、改善環(huán)境質(zhì)量、建設(shè)生態(tài)文明的制度合力。

弱化環(huán)評機構(gòu)資質(zhì)管理，強化對技術(shù)人員資質(zhì)的要求

環(huán)評供給方即環(huán)評機構(gòu)，能否完成一份好的環(huán)評報告以及能否給業(yè)主提供好的決策建議，不能只看某一機構(gòu)是“甲級”還是“乙級”，應(yīng)檢驗提供環(huán)評結(jié)論及建議的環(huán)評師或其他環(huán)評技術(shù)人員的能力。

傳統(tǒng)的環(huán)評資質(zhì)管理尤其需要結(jié)合“放管服”進行改革：在“放”上，弱化單位資質(zhì)，放低環(huán)評服務(wù)提供者進入環(huán)評市場的門檻；在“管”上，政府環(huán)保部門應(yīng)著力于制定環(huán)評規(guī)則，規(guī)范環(huán)評市場，降低環(huán)評市場中需求方與供給方的交易成本，處罰環(huán)評市場中的“熊孩子”；在“服”上，通過規(guī)范環(huán)評服務(wù)的供給而非長期以來的單位資質(zhì)管理，服務(wù)環(huán)評的需求方（尤其是需要項目環(huán)評的企業(yè)）選擇適合的環(huán)評機構(gòu)服務(wù)其決策、提高決策水平與科學(xué)性、控制企業(yè)決策實施的環(huán)境風(fēng)險、降低企業(yè)履行政府環(huán)境規(guī)制的成本。

弱化環(huán)評機構(gòu)的單位資質(zhì)管理、強化環(huán)評人員的個人資質(zhì)和能力，并不是弱化環(huán)評，實則是對環(huán)評服務(wù)提出了更高的要求。因此，須制定更為嚴格的考核環(huán)評師及其他環(huán)評從業(yè)人員能力與業(yè)績的標準及嚴格的獎懲機制，不斷提高環(huán)評技術(shù)人員的專業(yè)能力和職業(yè)精神，強化環(huán)評技術(shù)人員責(zé)任意識，全面提升環(huán)評技術(shù)人員的業(yè)務(wù)水平，并且提升環(huán)評有效性。

這里，可借鑒發(fā)達國家如英國的經(jīng)驗—環(huán)評機構(gòu)和環(huán)評技術(shù)人員通常又稱為“環(huán)評協(xié)調(diào)員”，以其所擁有的專業(yè)知識和實踐經(jīng)驗尤其是所具有的獨立性和可信度，負責(zé)環(huán)評預(yù)算并管理、協(xié)調(diào)環(huán)評過程，以形成符合標準環(huán)評成果。

由于環(huán)評涉及學(xué)科及專業(yè)領(lǐng)域范圍廣，環(huán)評機構(gòu)和環(huán)評技術(shù)人員難以“樣樣通”，因此，環(huán)評機構(gòu)和技術(shù)人員可以聘請不同領(lǐng)域的專家顧問開展專業(yè)化研究與分析，環(huán)評則扮演了開發(fā)商與規(guī)劃、環(huán)境等相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜业摹爸虚g人”角色。這樣，“環(huán)評機構(gòu)及環(huán)評技術(shù)人員＋專家顧問團隊”形式靈活地“按需組合”，以更好地適應(yīng)項目環(huán)評或者規(guī)劃環(huán)評“多樣化”的需要。

理順規(guī)劃環(huán)評與項目環(huán)評的關(guān)系

《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出要編制統(tǒng)一的空間規(guī)劃，強調(diào)加強宏觀性、戰(zhàn)略性規(guī)劃和具體建設(shè)項目的聯(lián)動，賦予了環(huán)評制度新的改革方向。

因此，環(huán)評改革須明確規(guī)劃環(huán)評與項目環(huán)評的層次性和功能定位，加強規(guī)劃環(huán)評與項目環(huán)評的聯(lián)動機制，形成“規(guī)劃—項目”環(huán)評多層次引導(dǎo)和約束，從政府決策到企業(yè)決策形成協(xié)同推進生態(tài)文明建設(shè)的合力。

規(guī)劃環(huán)評的對象屬公共政策范疇，是以公共利益最大化為導(dǎo)向的：規(guī)劃環(huán)評一方面是為了避免規(guī)劃失誤的不良環(huán)境影響，另一方面是為了協(xié)調(diào)與平衡局部利益與整體利益、當(dāng)前利益與長遠利益、環(huán)境與社會經(jīng)濟效益之間的關(guān)系。

當(dāng)然，規(guī)劃環(huán)評也有不同的層次，比如城市總體規(guī)劃是定目標、定方向的戰(zhàn)略性、政策性規(guī)劃，以及作為項目立項和管理執(zhí)法依據(jù)的控制性詳細規(guī)劃等。企業(yè)作為市場主體，其決策是以其利益或效益最大化為導(dǎo)向的。

項目環(huán)評首先應(yīng)確保企業(yè)的選項、選址等決策符合環(huán)保相關(guān)法律制度要求即合法性，如選項符合產(chǎn)業(yè)政策，選址滿足進入園區(qū)和生態(tài)紅線管控要求等；

其次是確保項目建設(shè)、運營和廢棄等過程的不良環(huán)境影響符合國家和地方相關(guān)環(huán)保要求（如污染物排放標準、環(huán)境質(zhì)量標準、總量控制要求、資源環(huán)境效率）并持續(xù)改進；

最后，確保公眾的環(huán)境權(quán)益即前述的“知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)”，尤其是讓選址周邊一定范圍公眾“接受”該項目。

理順規(guī)劃環(huán)評與項目環(huán)評的層次性和功能定位，之后的二者聯(lián)動還應(yīng)關(guān)注以下三點：

一是在評價內(nèi)容上，規(guī)劃環(huán)評應(yīng)從建設(shè)項目選址、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向和資源環(huán)境效率等方面對建設(shè)項目立項和項目環(huán)評提出指導(dǎo)性建議或約束性意見，尤其是明確項目環(huán)評的可作為和不可作為范圍；

二是在評價程序上，應(yīng)避免規(guī)劃環(huán)評和項目環(huán)評之間的管理重疊、程序反復(fù)與內(nèi)容重復(fù)，提高項目環(huán)評的效率；

三是在審批環(huán)節(jié)上，審批機構(gòu)須加強根據(jù)規(guī)劃環(huán)評結(jié)論審批規(guī)劃草案，同時根據(jù)規(guī)劃環(huán)評結(jié)論和要求弱化項目環(huán)評審批。

增強公眾環(huán)保意識與責(zé)任、強化公眾參與

中共十九大提出要建立“政府—企業(yè)—社會”共治的環(huán)境治理體系。完善環(huán)保信息公開共享，同時積極探索社會組織及公眾參與環(huán)評的有效方式，科學(xué)引導(dǎo)廣大人民群眾正確理解我國的生態(tài)環(huán)境發(fā)展狀況與趨勢、理性參與環(huán)境保護活動，加快環(huán)境治理體系由原有的“政府—企業(yè)”二元格局向“政府—企業(yè)—社會”三方共建共治共享格局轉(zhuǎn)變。

環(huán)評制度改革，不僅要提高社會組織及公眾參與環(huán)評的積極性與主動性，而且要利用公眾態(tài)度“檢驗”環(huán)評的質(zhì)量及其有效性，同時社會組織及公眾應(yīng)強化其在環(huán)評過程中的監(jiān)督責(zé)任。

結(jié)語

以環(huán)評“放管服”制度改革為抓手，加快構(gòu)建以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為導(dǎo)向的環(huán)境治理體系，充分發(fā)揮不同主體的角色與功能，打造多元主體參與、源頭治理的格局，有利于加快補齊生態(tài)環(huán)境短板，解決好人民群眾感受最直觀、反映最強烈的突出生態(tài)環(huán)境問題，為人民群眾提供更多的優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，滿足人民群眾日益增長的美好生活需要，從而提高人民群眾獲得感，共建美麗中國。