2010年1月19日，環境保護部部長周生賢簽署環境保護部令，公布了修訂后的《環境行政處罰辦法》(以下簡稱《辦法》，全文見本報今日三版)，將于2010年3月1日起施行。日前，環境保護部有關負責人就《辦法》的有關問題回答了記者的提問。

　　問:為何要對原有《辦法》進行修訂？

　　答:環境行政處罰是環保部門或者其他行政主體，對違反環境法律規定的單位或個人給予的行政制裁。為貫徹執行《中華人民共和國行政處罰法》，原國家環保總局1999年發布了《辦法》(總局令第7號)。《辦法》是《行政處罰法》在環境保護領域的細化，其實施對規范環保部門的行政處罰工作、強化環境執法起到了巨大的推動作用。隨著機構改革和執法實踐的深入，原《辦法》中的一些規定已不適應當前的工作形勢和環境執法實踐的需要。

　　首先，修訂《辦法》是依法行政的必然要求。原《辦法》頒布實施以來，國務院先后發布了《國務院關于全面推進依法行政的決定》(1999)、《全面推行依法行政實施綱要》(2004)、《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》(2008)等文件，在行政執法自由裁量權、行政執法程序、聽證制度、信息公開、監督檢查等方面提出了新的要求。

　　其次，修訂《辦法》也是執法實踐的迫切需要。在行政處罰實踐中，執法人員遇到執法急需而原《辦法》尚未解決的一些問題。環境保護部(含原國家環保總局)做出了多項執法解釋，地方也制定了各地方的實施規范等文件。地方環保部門也多次反映，希望將有利于環境執法的執法解釋和地方經驗上升為部門規章，對《行政處罰法》做有環保特色的進一步補充規定，使其更具有可操作性和指導性。在環境保護部6次意見征集中，地方環保部門提出了很多建設性的意見和建議。

　　問:修訂后的《辦法》內容有哪些變化？

　　答:修訂后的《辦法》(環境保護部令第8號)由原來的5章53條增加到8章82條，得到了充實和細化。第一章是總則，第二章是實施主體與管轄，第三章和第四章是行政處罰的程序，第五章是執行，第六章是結案和歸檔，第七章是監督，第八章是附則。

　　修訂后的《辦法》在立法目的、制度設計、執法形式和監督形式上都有一些突破。修訂后的《辦法》突出了以人為本，堅持保障環保部門依法行使職權與保護當事人合法權益相結合；在制度設計上，突出環保特色，強調各部門之間的協作配合，形成執法合力；在執法形式上，兼顧了處罰違法與糾正違法，強調執法效果；在監督形式上，實行內外結合，形成全方位的監督網絡。

　　問:如何保障環保部門依法行使職權？

　　答:修訂后的《辦法》在保障環保部門依法行使職權方面，突出以環境執法人員為本。

　　為保障一線執法人員行使職責，明確規定了案件調查人員的權力、規定了證據形式和取證的程序要求，并對先行登記保存、查封扣押等措施的實施程序進行了細化。

　　為方便一線執法人員正確判斷，明確了7種標準，如行使自由裁量權的考慮情節、管轄權的判斷及爭議處理、立案與否的判斷標準、不予立案的處理、終結調查與否的判斷標準、結案與否的判斷標準、違法所得的認定標準等。

　　為破解執法難點，在一個違法行為同時違反兩個以上條款如何適用法律、超標排污拒不改正等繼續性和連續性違法行為能否再次處罰、在線監控數據能否作為認定違法事實的證據、現場即時采樣監測結果是否可以作為判定污染物排放超標的證據、調查取證時當事人拒不到場如何處理、企業分立合并資產重組等情形下如何執行等方面做了嘗試性規定。

　　問:如何保障當事人的合法權益？

　　答:修訂后的《辦法》在保護當事人合法權益方面，突出以當事人為本，在依法懲罰違法行為人的同時，注重保護其合法權益。堅持教育與處罰相結合，對及時糾正且危害后果輕微的違法行為，不予行政處罰。堅持服務與管理相結合，對相對人的有關技術秘密和商業秘密，依法予以保護。

　　從辦案程序上對案件辦理人員嚴格要求，從制度設計上避免侵犯當事人權益，如案件調查必須客觀、公正，證據獲取不得采用違法手段，做出處罰決定前必須充分聽取并審核當事人的陳述、申辯意見和理由。對經濟困難的當事人可以決定延期或者分期繳納罰款。實施查封、暫扣等行政強制措施和做出處罰決定，必須告知當事人有申請行政復議和提起行政訴訟的權利。查封、暫扣的財物必須妥善保管，嚴禁動用、調換、損毀或者變賣，并依法及時解除。

　　問:根據規定，實施環境行政處罰的主體有哪些？

　　答:修訂后的《辦法》在環保部門內部機構關系方面，進一步明確了兩類環境行政處罰的實施主體。

　　《行政處罰法》第十五條規定:“行政處罰由具有行政處罰權的行政機關在法定職權范圍內實施。”第十七條規定:“法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織可以在法定授權范圍內實施行政處罰。”根據上述法律規定，本辦法明確了環保系統實施行政處罰主體有兩類:一是環保部門；二是經法律、行政法規、地方性法規授權的環境監察機構。他們都可以自己的名義實施環境行政處罰。

　　另外，環保部門可以委托環境監察機構實施行政處罰。環境監察機構承擔有關環境行政處罰的具體工作，但不能以自己名義而必須以委托的環保部門名義實施。

　　問:修訂后的《辦法》對行政處罰案件的管轄權做了哪些規定？

　　答:修訂后的《辦法》在同級環保部門和上下級環保部門的關系方面，進一步明確了管轄權及其爭議處理。

　　修訂后的《辦法》進一步明確了案件管轄權，如對跨行政區域的污染案件、兩個以上環保部門都有管轄權的案件、管轄權有爭議的案件，明確了管轄機關；對下級環保部門認為案件重大、疑難或者處罰有困難的，上一級環保部門認為需要的，明確了指定管轄；上級環保部門可以將其管轄的案件交由有管轄權的下級環保部門實施行政處罰；對不屬于本機關管轄的案件，要求移送有管轄權的環保部門處理。

　　此外，針對污染物異地違法排放等違法排污形式，規定了環保部門可以委托其他環保部門協助調查取證，受委托的環保部門應當予以協助。

　　問:修訂后的《辦法》對環境行政處罰案件的移送有哪些詳細規定？

　　答:修訂后的《辦法》對此主要有兩個方面的規定。

　　一是明確環保部門與其他國家機關之間的案件移送。根據環境保護法律、行政法規和部門規章，本辦法列舉了7種主要環境行政處罰種類，分別是:(1)警告；(2)罰款；(3)責令停產整頓；(4)責令停產、停業、關閉；(5)暫扣、吊銷許可證或者其他具有許可性質的證件；(6)沒收違法所得、沒收非法財物；(7)行政拘留。此外，法律、行政法規還可以設定其他的種類。在這7種環境行政處罰種類中，環保部門有權實施的有4種:(1)警告；(2)罰款；(3)暫扣、吊銷許可證或者其他具有許可性質的證件；(4)沒收違法所得、沒收非法財物。人民政府有權實施的有兩種:(1)責令停業、關閉；(2)責令停產整頓。公安機關有權實施的有1種:行政拘留。責令停業關閉、責令停產整頓、行政拘留這3項屬于環境保護法律(如《中華人民共和國水污染防治法》)設定的行政處罰，雖然不由環保部門實施，但有助于遏制環境違法，因此，環保部門要積極借助政府和其他部門的行政處罰權，主動予以移送。具體而言，對涉嫌違法依法應當由人民政府實施責令停產整頓、責令停業、關閉的案件，環保部門應當立案調查，并提出處理建議報本級人民政府；涉嫌違法依法應當實施行政拘留的案件，移送公安機關；涉嫌違反黨紀、政紀的案件，移送紀檢、監察部門；涉嫌環境犯罪的案件，移送司法機關。

　　二是細化申請人民法院強制執行期限。根據現行法律規定，我國采取的是以法院執行為主、行政機關為輔的強制執行模式，法律賦予環保部門的強制執行權極其有限。根據最高人民法院的有關規定，當事人拒不履行處罰決定的，環保部門應當向申請人所在地基層人民法院申請強制執行(執行對象為不動產的，由不動產所在地的基層人民法院受理)。為便于一線執法人員及時提出強制執行申請，本辦法根據環保法律和最高人民法院的相關規定，對環保部門向人民法院申請強制執行的期限做了有環保特色的細化。

　　問:修訂后的《辦法》在執法形式上做了哪些改變？

　　答:修訂后的《辦法》在執法形式上，兼顧了處罰違法與糾正違法，強調執法效果。

　　《行政處罰法》第二十三條規定，行政機關實施行政處罰時，應當“責令改正”或者“責令限期改正”違法行為。“行政處罰”不同于“責令改正違法行為”，如在設定目的上，“行政處罰”是為了懲罰違法行為人，“責令改正違法行為”是為了督促違法行為人履行法定義務；在行政行為的分類上，“責令改正違法行為”屬于行政命令，不屬于行政處罰。

　　根據環境保護法律、行政法規和部門規章，修訂后的《辦法》列舉了責令改正或者限期改正違法行為的8種主要形式:(1)責令停止建設；(2)責令停止試生產；(3)責令停止生產或者使用；(4)責令限期建設配套設施；(5)責令重新安裝使用；(6)責令限期拆除；(7)責令停止違法行為；(8)責令限期治理。此外，法律、法規、規章還可以設定其他具體形式。

　　根據《行政處罰法》的有關規定，修訂后的《辦法》將“行政處罰”與“責令改正違法行為”予以明確區分和列舉。從執法效果上既要求懲罰違法行為人，以儆效尤；又要求糾正違法行為，回歸合法狀態。

　　另外，在具體案件辦理時，環保部門實施行政處罰必須嚴格遵守告知、聽證等法定程序；“責令改正違法行為”則尚無有關告知、聽證的法律要求，環保部門可以自行決定是否進行告知、聽證。

　　問:修訂后的《辦法》在監督上采取哪些形式？

　　答:一是行政處罰決定必須向社會公開(除國家機密、技術秘密、商業秘密和個人隱私)，為公眾所知曉，這是外部監督的基礎。公眾、媒體可以通過舉報、檢舉等途徑，對環保部門的行政處罰進行監督，提出意見和建議。

　　二是上級環保部門應當對下級環保部門的行政處罰工作情況進行監督檢查和評議，并建立行政處罰備案制度。

　　三是對違法或者顯失公正的處罰決定，上級環保部門應當督促其糾正，或者通過行政復議程序依法撤銷或者變更。

　　問:行政處罰行為的規范還有哪些相關的配套規定？

　　答:環保部門行政處罰行為的規范，離不開《辦法》等一系列規范性文件的保障，具體包括一個“處罰目錄”、一個“處罰辦法”、兩個“程序規定”和3個“參考指南”。

　　目前，環境保護部已經發布《法律、行政法規和部門規章設定的環保部門行政處罰目錄》，以界定環保部門的行政處罰職責；已經發布《辦法》(環境保護部令第8號)，以規范環保部門辦理行政處罰案件的基本程序；已經發布《主要環境違法行為行政處罰自由裁量權細化參考指南》，以指導地方環保部門規范行政處罰自由裁量權；已經印發《環境行政處罰案件辦理程序暫行規定》，細化了環境保護部環境監察局辦理處罰案件的內部工作程序，為地方環保部門做好示范。

　　此外，環境保護部還將制訂“環境行政處罰聽證程序規定”以細化處罰聽證程序；制訂“環境行政處罰主要文書參考指南”和“環境行政處罰證據參考指南”以加強對地方環保部門行政處罰工作的指導。