中國環(huán)境報記者王瑋 李成思　征求意見稿根據(jù)當(dāng)前大氣污染防治工作面臨的新形勢、新變化，按照黨的十八大、十八屆三中全會精神要求，充分借鑒《環(huán)境保護(hù)法》修訂經(jīng)驗，進(jìn)一步突出重點，進(jìn)行了再次修改，努力將《大氣污染防治行動計劃》的長效措施以法律形式固定下來。

　　征求意見稿由原來的66條擴充至102條，并將章節(jié)進(jìn)行了調(diào)整：新設(shè)“重點區(qū)域大氣污染防治”、“重污染天氣應(yīng)對”兩個章節(jié)；將燃煤、機動車、廢氣、塵和惡臭等大氣污染防治內(nèi)容合并，形成“大氣污染防治措施”一章，分節(jié)規(guī)范燃煤、工業(yè)、機動車船、揚塵和其他大氣污染防治內(nèi)容。

　　總體來看，目前公布的征求意見稿主要遵循改善質(zhì)量，保障健康；強化責(zé)任，完善制度；多源監(jiān)管，全程控制；多措并舉，綜合防治的原則。

　　數(shù)易其稿，由66條擴充至102條

　　記者：《大氣污染防治法（修訂草案征求意見稿）》（以下簡稱征求意見稿）是如何出爐的？您認(rèn)為修改得怎么樣？

　　柴發(fā)合：2006年，我們開始了《大氣污染防治法》（以下簡稱現(xiàn)行大氣法）的修訂工作，在系統(tǒng)論證美國、日本、歐盟等國家和地區(qū)大氣污染防治法律法規(guī)，實地調(diào)研各地大氣污染防治工作的基礎(chǔ)上，廣泛征求各地區(qū)各部門意見，數(shù)易其稿。

　　2010年1月，經(jīng)環(huán)境保護(hù)部部務(wù)會議審議通過，向國務(wù)院法制辦報送了修訂建議稿，重點就完善排污許可制度、加大處罰力度、強化機動車污染防治等方面進(jìn)行了修改。

　　2010年，國務(wù)院法制辦征求了國務(wù)院各部門、重點企業(yè)、部分地區(qū)的意見，收到反饋意見712條，主要集中在總量控制制度、部門職能交叉、公益訴訟制度、氣候變化等方面。

　　2013年以來，根據(jù)當(dāng)前大氣污染防治工作面臨的新形勢、新變化，按照黨的十八大、十八屆三中全會精神要求，充分借鑒《環(huán)境保護(hù)法》修訂經(jīng)驗，進(jìn)一步突出重點，進(jìn)行了再次修改，努力將《大氣污染防治行動計劃》的長效措施以法律形式固定下來。

　　征求意見稿由原來的66條擴充至102條，并將章節(jié)進(jìn)行了調(diào)整：新設(shè)“重點區(qū)域大氣污染防治”、“重污染天氣應(yīng)對”兩個章節(jié)；將燃煤、機動車、廢氣、塵和惡臭等大氣污染防治內(nèi)容合并，形成“大氣污染防治措施”一章，分節(jié)規(guī)范燃煤、工業(yè)、機動車船、揚塵和其他大氣污染防治內(nèi)容。

　　總體來看，目前公布的征求意見稿緊密圍繞改善質(zhì)量，保障健康；強化責(zé)任，完善制度；多源監(jiān)管，全程控制；多措并舉，綜合防治的原則。

　　針對現(xiàn)行大氣法存在的管控的污染因子較為單一、缺乏大氣污染防治區(qū)域協(xié)作機制、機動車污染防治的規(guī)定過于原則與管理脫節(jié)、缺乏重污染天氣應(yīng)對內(nèi)容以及對環(huán)境違法起不到應(yīng)有的震懾作用等問題，征求意見稿進(jìn)一步加強了大氣污染防治的監(jiān)督管理，強化燃煤、工業(yè)、機動車船和揚塵等大氣污染防治措施，突出了重點區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治和重污染天氣應(yīng)對，通過強化法律責(zé)任進(jìn)一步加大環(huán)境執(zhí)法力度，對于改善我國面臨的區(qū)域性復(fù)合型大氣污染具有重要意義。

　　聯(lián)合防治，應(yīng)對重污染天氣

　　記者：對比現(xiàn)行大氣法，一個重大變化是新增“重點區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治”及“重污染天氣應(yīng)對”兩章，為什么要增加這兩章？

　　柴發(fā)合：當(dāng)前，我國大氣污染呈現(xiàn)明顯的區(qū)域性特征。在經(jīng)濟發(fā)達(dá)、人口集中的京津冀、長三角、珠三角地區(qū)，大氣污染不再局限于單個城市內(nèi)，城市間大氣污染變化過程呈現(xiàn)明顯的同步性，區(qū)域性污染特征十分顯著。

　　2013年以來，我國東部地區(qū)多次出現(xiàn)重度灰霾天氣，持續(xù)時間長、影響范圍大，引起社會各界高度關(guān)注。

　　2014年2月19日~26日，我國發(fā)生大范圍持續(xù)嚴(yán)重空氣污染，持續(xù)時間長達(dá)7天，涉及北京、天津、河北、山西、山東、黑龍江、吉林、遼寧、陜西、四川、河南、湖北、湖南、重慶、安徽等15個省（區(qū)、市），范圍約為181萬平方公里。

　　去年以來，京津冀、長三角、珠三角分別建立了區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機制，在目標(biāo)措施制定、重污染天氣共同應(yīng)對等方面開展了有益的嘗試。

　　現(xiàn)行大氣法與治理日益嚴(yán)重的重污染天氣不相適應(yīng)，僅對企事業(yè)單位發(fā)生生產(chǎn)事故或其他突發(fā)性事件，造成或可能造成突發(fā)大氣污染事件，應(yīng)采取的應(yīng)急措施做出了要求。但對當(dāng)前灰霾等重污染天氣頻發(fā)，嚴(yán)重影響群眾生產(chǎn)生活的情況，沒有相關(guān)的應(yīng)對要求。

　　因此，急需在法律中增加專章，為妥善應(yīng)對重污染天氣提供法律保障，對重污染天氣監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)、應(yīng)急措施等做出詳細(xì)規(guī)定。

　　針對我國大氣污染日益突出的區(qū)域性污染特征，征求意見稿設(shè)第五章重點區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治，規(guī)定了國家和地方大氣污染防治重點區(qū)域的劃定方法，由國家建立重點區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)大氣污染防治工作。

　　征求意見稿設(shè)重污染天氣應(yīng)對專章，將積極應(yīng)對重污染天氣這一要求納入法律條款，以有效應(yīng)對灰霾等重污染天氣。規(guī)定地方政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)本地污染來源特征，制定重污染天氣應(yīng)急預(yù)案，建立預(yù)報、預(yù)警機制，明確啟動應(yīng)急預(yù)案、廣泛發(fā)布預(yù)警信息的工作要求。

　　建立重污染天氣監(jiān)測預(yù)警體系，在可能發(fā)生嚴(yán)重霧霾等重污染天氣時，省級人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)本級環(huán)境保護(hù)主管部門與氣象部門的會商結(jié)果，確定預(yù)警等級并適時發(fā)出預(yù)警?？h級以上地方人民政府依據(jù)重污染天氣預(yù)警，及時啟動應(yīng)急響應(yīng)，采取責(zé)令有關(guān)企業(yè)停產(chǎn)限產(chǎn)、限制部分機動車行駛等應(yīng)對措施。同時，要求企事業(yè)單位和公眾積極配合限產(chǎn)、停產(chǎn)等大氣污染應(yīng)急措施。

　　總量控制，無證不得排污

　　記者：征求意見稿第十四條、第十五條對總量控制和排污許可作出具體規(guī)定，這與之前的相關(guān)規(guī)定有何區(qū)別？

　　柴發(fā)合：現(xiàn)行大氣法對總量控制的要求，主要限于空氣質(zhì)量未達(dá)標(biāo)區(qū)和“兩控區(qū)”?？偭靠刂朴嘘P(guān)規(guī)定的局限性導(dǎo)致實施中存在一些問題。

　　“未達(dá)標(biāo)區(qū)和兩控區(qū)實行總量控制”的現(xiàn)行規(guī)定與“全國范圍總量控制”的客觀形勢需要已不相適應(yīng)?，F(xiàn)行大氣法中主要污染物總量控制的規(guī)定在范圍和力度上均不能適應(yīng)當(dāng)前大氣污染物總量控制的要求。

　　征求意見稿規(guī)定省級人民政府應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院的規(guī)定削減和控制本行政區(qū)域的重點大氣污染物排放總量，并將重點大氣污染物排放總量控制指標(biāo)分解落實到市、縣，再由市、縣人民政府分解落實到排污單位。排污單位要同時執(zhí)行國家及地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和重點污染物排放總量控制要求。對超過排放總量控制指標(biāo)的地區(qū)，暫停新增重點污染物排放總量的建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件的審批。

　　在歐美發(fā)達(dá)國家，排污許可證是最重要的環(huán)境管理制度，是執(zhí)法檢查的重要依據(jù)。按照現(xiàn)行大氣法的規(guī)定，我國大氣排污許可證是完成大氣污染物總量控制目標(biāo)任務(wù)的手段，適用范圍僅限于總量控制區(qū)，內(nèi)容僅包括大氣污染物排放量，核發(fā)部門為各級地方政府。因此，有必要在大氣法中進(jìn)一步完善大氣污染物排放許可制度。

　　征求意見稿確立了相關(guān)企事業(yè)單位“無證不得排污”的基本規(guī)則，詳細(xì)規(guī)定了排污許可證發(fā)放范圍、申請方式、審批過程，將實施范圍從總量控制區(qū)擴大到全國，并將發(fā)證機關(guān)由有關(guān)地方人民政府修改為環(huán)境保護(hù)主管部門。

　　強調(diào)排污許可證是企業(yè)合法排污的依據(jù)，也是環(huán)保部門對企業(yè)進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管的法律準(zhǔn)繩。排污許可證應(yīng)當(dāng)包括排污單位排放大氣污染物的種類、排放量、排放濃度、排污口設(shè)置、排放方式、監(jiān)測方案、大氣污染防治工藝和設(shè)施、大氣污染防治技術(shù)要求、應(yīng)急措施等內(nèi)容。

　　同時，明確排污許可證發(fā)放的范圍、要求及發(fā)證機關(guān)。新的排污許可證制度在整合現(xiàn)有排污申報制度的基礎(chǔ)上，將環(huán)境影響評價、“三同時”、總量控制、達(dá)標(biāo)排放等一系列制度銜接起來。

　　嚴(yán)控移動源，應(yīng)對復(fù)合型大氣污染

　　記者：征求意見稿為什么專設(shè)一章規(guī)定各類污染源的防治措施？征求意見稿針對新增污染源特點，在“大氣污染防治措施”章節(jié)作了有針對性的規(guī)定，涉及機動車等方面。為什么如此重視移動源污染防治？

　　柴發(fā)合：針對當(dāng)前我國多污染物共存、多污染源疊加的大氣污染現(xiàn)狀，征求意見稿本著多源監(jiān)管、全程控制的原則，全面落實黨的十八屆三中全會“建立和完善嚴(yán)格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護(hù)管理制度”要求，對燃煤、工業(yè)、機動車船、揚塵以及其他大氣污染源等所有污染源進(jìn)行監(jiān)管，從單一污染物控制向多污染物協(xié)同控制轉(zhuǎn)變，從末端治理向全過程控制、精細(xì)化管理轉(zhuǎn)變。將燃煤、機動車、廢氣、塵和惡臭等大氣污染防治內(nèi)容合并，形成專門一章，分節(jié)規(guī)范燃煤、工業(yè)、機動車船、揚塵和其他大氣污染防治內(nèi)容。

　　征求意見稿針對燃煤、機動車、工業(yè)、揚塵等重點領(lǐng)域進(jìn)一步強化防治措施，如燃煤大氣污染防治方面，增加了煤炭消費總量控制、綠色電力調(diào)度等內(nèi)容；機動車船污染防治方面，增加了鼓勵發(fā)展公共交通、新生產(chǎn)機動車排放達(dá)標(biāo)評估、油品質(zhì)量監(jiān)管、環(huán)保召回等制度，并授權(quán)縣級以上地方人民政府劃定高污染車輛禁行區(qū)。同時，增加了工業(yè)大氣污染防治和揚塵污染防治以及其他大氣污染防治3節(jié)。

　　在重污染天氣監(jiān)測預(yù)警方面，在可能發(fā)生嚴(yán)重霧霾等重污染天氣時，增加限制部分機動車行駛的措施；建立了機動車和非道路機械環(huán)保召回制度，明確了生產(chǎn)、設(shè)計缺陷導(dǎo)致排放超標(biāo)需要召回；明確了對機動車檢驗機構(gòu)、維修單位的管理和監(jiān)督要求；參照機動車船污染防治，增加了對非道路移動機械的環(huán)境管理。

　　開展移動源標(biāo)志管理，對機動車、非道路移動機械和船舶實行環(huán)保檢驗合格標(biāo)志管理制度；明確了新生產(chǎn)移動源達(dá)標(biāo)公告要求，明確了新生產(chǎn)移動源監(jiān)管、檢測和在用移動源定期檢驗要求。

　　在油品質(zhì)量方面，明確禁止向車輛銷售供非道路機械使用的普通柴油等向機動車船銷售劣質(zhì)燃料的行為，對其他移動源相關(guān)機油、油品添加劑等的環(huán)保要求也做了規(guī)定；鑒于機動車和非道路機械覆蓋面廣、監(jiān)管環(huán)節(jié)多的特點，明確了環(huán)境保護(hù)、質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫部門、工商行政管理部門、住房城鄉(xiāng)建設(shè)管理部門、公安交通、能源管理等部門的職責(zé)。

　　立足現(xiàn)狀，防治燃煤揚塵污染

　　記者：燃煤和揚塵污染是傳統(tǒng)的大氣污染來源，本次修法有哪些考慮？

　　柴發(fā)合：征求意見稿對燃煤和揚塵污染都做了專門規(guī)定。

　　防治帶來灰霾的燃煤污染

　　我國灰霾越來越嚴(yán)重與燃煤消耗越來越多密切相關(guān)。2000年~2013年，中國煤炭消耗從15.2億噸增至36.1億噸。我國能源消費結(jié)構(gòu)中，煤炭的占比一直較高，接近七成。2000年以后，煤炭的占比首次降到70%以下，2012年煤炭的消費占比是歷年來的最低，仍達(dá)到了66.6%。預(yù)計到2015年煤炭在我國一次能源消費中的比例有可能下降到65%，但仍占能源消費的主要份額。

　　這種能源結(jié)構(gòu)決定了我國的大氣污染以煤煙型為主。因此，征求意見稿規(guī)定，制定國家煤炭消費總量中長期控制目標(biāo)，逐步降低煤炭在一次能源消費中的比重，優(yōu)化煤炭使用方式，推行煤炭的清潔利用就顯得尤為重要。

　　要從根本上控制目前嚴(yán)重的大氣污染，必須從我國的實際情況出發(fā)，大力發(fā)展和推廣煤炭的清潔利用，禁止生產(chǎn)、進(jìn)口、銷售和燃用未達(dá)到質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的煤炭，鼓勵燃用經(jīng)洗選的優(yōu)質(zhì)煤炭，使用潔凈、高效的潔凈煤技術(shù)。

　　控制量大面廣的揚塵污染

　　我國城市顆粒物污染嚴(yán)重，近幾年部分城市大氣顆粒物源解析研究結(jié)果表明，揚塵是造成城市顆粒物污染嚴(yán)重的主要原因之一?，F(xiàn)行大氣法中新增了防治城市揚塵污染的條款（第43條），2001年3月，原國家環(huán)保總局會同原建設(shè)部下發(fā)了《關(guān)于控制城市揚塵污染的指導(dǎo)意見》，要求進(jìn)一步加強城市揚塵污染控制。

　　2013年9月發(fā)布的《大氣污染防治行動計劃》中第一條“加大綜合治理力度，減少多污染物排放”第二款 “深化面源污染治理”明確提出要綜合整治城市揚塵污染。

　　同時，我國一些主要城市如北京市、天津市等針對揚塵污染采取了很多措施。盡管控制揚塵污染已引起各級政府及環(huán)境保護(hù)部門的重視，并在積極采取防治措施，但由于對揚塵的污染特點、防治技術(shù)等研究還比較少，更缺乏具有普遍指導(dǎo)作用的揚塵污染防治技術(shù)規(guī)范，因此城市揚塵污染還難以得到有效控制。

　　故征求意見稿第四章大氣污染防治措施中將揚塵污染專門設(shè)為第四節(jié)，分門別類進(jìn)行規(guī)定。

　　針對揚塵污染，征求意見稿遵循分類施治的理念，強化揚塵大氣污染防治。

　　針對我國揚塵污染量大面廣、缺少有效監(jiān)管的現(xiàn)實情況，以理順揚塵防治體系，明確政府責(zé)任和管理部門為核心，將揚塵按照建筑揚塵、交通揚塵、裸地?fù)P塵和料堆揚塵4類，分別設(shè)置監(jiān)督管理要求，明確監(jiān)督管理部門。

　　針對建筑揚塵設(shè)計了防治揚塵污染費用列入工程造價和提交保證金等經(jīng)濟保障制度，并規(guī)定工程建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)監(jiān)督施工單位做好揚塵污染防治各項措施，揚塵污染由建設(shè)單位和施工單位承擔(dān)連帶責(zé)任。

　　多源監(jiān)管，管住無組織排放廢氣

　　記者：在工業(yè)大氣污染防治方面，征求意見稿有何突破性規(guī)定？

　　柴發(fā)合：2012年全國廢氣中二氧化硫、煙塵、氮氧化物排放總量分別為2117.6萬噸、1234.3萬噸和2337.8萬噸，其中工業(yè)排放就分別占了90.9%、83.4%和70.9%。因此，對工業(yè)過程排放煙粉塵、硫化物和氮氧化物的行業(yè)需加強管理，需配套采取除塵、脫硫、脫硝等控制措施，從源頭控制，以減少大氣污染物的排放。

　　管好工業(yè)無組織排放

　　工業(yè)排放除了工藝過程中的有組織排放外，還有相當(dāng)部分的無組織排放。幾乎所有涉及廢氣排放的工業(yè)企業(yè)都或多或少涉及無組織廢氣排放。無組織排放廢氣較多的是鋼鐵、水泥、有色、化工、石化、制藥等行業(yè)。

　　無組織排放源的排放高度在人類密集活動區(qū)域，容易危害人體的呼吸系統(tǒng)，揮發(fā)性有毒有害的氣體在高濃度作用下會造成人員中毒死亡；同時，無組織排放廢氣中的各種顆粒污染物和氣態(tài)污染物，也會產(chǎn)生危害動植物的健康生長等效應(yīng)。

　　無組織廢氣的排放特點是污染物在大氣中的擴散在水平和垂直方向的擴散空間范圍不大，由于污染物排放分散會增加防治污染的難度，難以實施有效的防治措施。此外，企業(yè)對于控制無組織廢氣排放不夠重視，對工業(yè)無組織源的監(jiān)管還存在技術(shù)上的困難。

　　同時，環(huán)保部門往往把監(jiān)管重點放在排放量大的高煙囪等有組織排放源上，對量大面廣的無組織排放源疏于管理，這就使得不少企業(yè)有組織排放達(dá)標(biāo)，但無組織排放得不到有效控制。

　　實踐證明，無組織排放源重在管理，必須采取精細(xì)化管理，方能解決無組織排放的大氣污染問題。

　　加強揮發(fā)性有機物管理

　　揮發(fā)性有機物的來源包括工業(yè)源和生活源，其中工業(yè)源主要包括石油煉制與石油化工及以VOCs為原料的生產(chǎn)行業(yè)，涂裝、印刷、黏合、工業(yè)清洗等含VOCs產(chǎn)品的使用過程；生活源包括建筑裝飾裝修、餐飲服務(wù)和服裝干洗。

　　對于揮發(fā)性有機物的監(jiān)管，環(huán)境保護(hù)部污染防治司原司長趙華林在2013年第十三屆中國國際環(huán)保展期間指出，揮發(fā)性有機物和別的污染物不一樣，由于具有揮發(fā)性，無組織排放占到95%。我國企業(yè)排放的揮發(fā)性有機物很大部分為無組織排放，監(jiān)控較難。因此，對揮發(fā)性有機物的監(jiān)管需要從源頭管理，企業(yè)應(yīng)使用揮發(fā)性有機物含量符合規(guī)定限值標(biāo)準(zhǔn)的原材料和產(chǎn)品，或使用低毒、低揮發(fā)性有機溶劑，這樣可以從源頭上對揮發(fā)性有機物排放進(jìn)行控制。同時，需生產(chǎn)、銷售揮發(fā)性有機物含量符合限值標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品。

　　國務(wù)院《大氣污染防治行動計劃》提出推進(jìn)揮發(fā)性有機物污染治理，石油、化工以及其他生產(chǎn)和使用有機溶劑的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)采取措施對管道、設(shè)備進(jìn)行日常維護(hù)、維修，減少物料泄漏，從源頭控制揮發(fā)性有機物的排放，對泄漏的物料應(yīng)當(dāng)及時收集處理。儲油儲氣庫、加油加氣站、原油成品油碼頭、原油成品油運輸船舶和使用油罐車、氣罐車等的單位，應(yīng)當(dāng)安裝油氣回收裝置，以減少揮發(fā)性有機物排放。

　　全過程控制，涵蓋多方面污染治理

　　記者：其他大氣污染防治，主要指什么？為什么如此規(guī)定？

　　柴發(fā)合：征求意見稿本著“全污染源、全過程控制”的原則，對燃煤、工業(yè)、移動源及揚塵4種主要大氣污染源以外的大氣污染排放源治理進(jìn)行盡可能明確的規(guī)定，使本法的可操作性更強。具體體現(xiàn)在第四章的其他大氣污染防治一節(jié)，起一個“兜底”的作用。

　　這一節(jié)共有13條，保留并完善了原法在不同章節(jié)涉及的6條，包括臭氧層保護(hù)、有毒有害大氣污染物管理、惡臭防治、油煙控制、禁止露天焚燒等。

　　特別是油煙控制方面，現(xiàn)行大氣法第四十四條僅簡單規(guī)定“城市飲食服務(wù)業(yè)的經(jīng)營者，必須采取措施，防治油煙對附近居民的居住環(huán)境造成污染”，而征求意見稿則根據(jù)環(huán)境執(zhí)法的實踐經(jīng)驗，將油煙控制的內(nèi)容擴展為4款，規(guī)定更加全面，更加貼近實際、貼近需要。

　　如任何單位和個人不得在政府禁止的區(qū)域內(nèi)露天燒烤食品或者為露天燒烤食品提供場地，禁止在居民住宅樓、未配套設(shè)立專用煙道的商住綜合樓、商住綜合樓內(nèi)與居住層相鄰的商業(yè)樓層內(nèi)新建、改建、擴建產(chǎn)生油煙、異味、廢氣的飲食服務(wù)項目。

　　同時，征求意見稿新增了包括持久性有機污染物防治、殯葬業(yè)和祭祀污染防治、農(nóng)牧業(yè)大氣污染控制、干洗和維修業(yè)污染防治及煙花爆竹污染防治等。

　　這些內(nèi)容的增加，既體現(xiàn)了近年來對大氣污染認(rèn)識的進(jìn)步，也體現(xiàn)了人民群眾的迫切需要，或體現(xiàn)了國際履約的要求，使大氣法的覆蓋面更廣、規(guī)定更加細(xì)致全面，以滿足大氣污染防治有法可依的需求。

　　增加手段，提高大氣違法處罰額度

　　記者：征求意見稿針對現(xiàn)行大氣法處罰額度低、執(zhí)法力度弱作了調(diào)整，如無證排污將罰10萬元以上100萬元以下，還多處提到“并處貨值金額1倍以上3倍以下罰款”，引入“按日連續(xù)處罰”、環(huán)保部門查封扣押權(quán)等。為什么要作出這些規(guī)定？

　　柴發(fā)合：現(xiàn)行大氣法存在執(zhí)法難、取證難、守法成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于違法成本、執(zhí)法成本倒掛等問題。例如，現(xiàn)行大氣法第四十八條規(guī)定，向大氣排放污染物超過國家和地方規(guī)定排放標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)限期治理，并由所在地縣級以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門處一萬元以上十萬元以下罰款。

　　根據(jù)環(huán)境保護(hù)部環(huán)境行政處罰辦理系統(tǒng)，2012年至今全國大氣環(huán)境違法處罰案件9110件，處罰金額3.05億元，平均每個案件處罰3.11萬元，遠(yuǎn)低于企業(yè)動輒幾十萬甚至上百萬的治污設(shè)施運行費用。

　　處罰金額較低，完全起不到威懾作用。為落實黨的十八屆三中全會“實行最嚴(yán)格損害賠償制度、責(zé)任追究制度”的要求，響應(yīng)新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》強化法律責(zé)任追究的制度設(shè)計，必須大幅提高違法成本，以圖逐漸實現(xiàn)守法保障利益、違法得不償失的目標(biāo)。

　　為此，征求意見稿加大了處罰力度，大幅提高違法行為的罰款數(shù)額，對嚴(yán)重違法行為要追究治安和刑事責(zé)任，提出單位及其負(fù)責(zé)人“雙罰制”的處罰原則，對拒不改正違法行為的企事業(yè)單位要“按日計罰”，對同一單位兩次以上違法行為施行加倍處罰，對屢教不改者的處罰設(shè)定了“上不封頂”的罰則。

　　正是出于這樣的考慮，“無證排污將罰10萬元以上100萬元以下”、“并處貨值金額1倍以上3倍以下罰款”以及引入“按日連續(xù)處罰”等內(nèi)容也就不足為怪了。

　　同時，增加環(huán)保部門的查封扣押權(quán)等權(quán)力，有利于增強環(huán)境執(zhí)法主體的權(quán)威性，提高環(huán)境執(zhí)法效率和震懾力。

　　總體滿足管理需求，需在兩方面進(jìn)一步加強

　　記者：整體上，您對征求意見稿有什么修改建議？

　　柴發(fā)合：我認(rèn)為征求意見稿總體上能夠滿足當(dāng)前我國大氣環(huán)境形勢以及大氣環(huán)境管理的需求，但尚需在以下兩個方面進(jìn)一步加強：

　　第一，加強信息公開，引導(dǎo)公眾參與環(huán)境監(jiān)督和管理。環(huán)境信息只有充分公開才能獲得公眾的理解，才能動員更多的公民和組織參與、支持環(huán)境保護(hù)工作。為落實黨的十八大報告“擴大有序參與，推進(jìn)信息公開”和黨的十八屆三中全會“及時公布環(huán)境信息，健全舉報制度，加強社會監(jiān)督”的要求，應(yīng)提出政府要及時公開環(huán)境質(zhì)量信息和其他環(huán)境信息，進(jìn)一步強調(diào)企業(yè)應(yīng)當(dāng)公開污染物排放情況等環(huán)境信息，同時對所公開的信息負(fù)責(zé)。鼓勵并引導(dǎo)公眾對政府和企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督，參與到環(huán)境管理和執(zhí)法等過程中來，積極舉報違法行為。

　　第二，當(dāng)前全球氣候變化問題是國際社會關(guān)注的焦點，而且溫室氣體排放和大氣污染物排放的關(guān)系非常密切，許多物質(zhì)既是大氣污染物又是溫室氣體，如臭氧和黑炭；許多污染源既排放大氣污染物又排放溫室氣體，如燃煤鍋爐、工業(yè)爐窯等。因此，應(yīng)增加相應(yīng)章節(jié)或條款倡導(dǎo)大氣污染防治與應(yīng)對氣候變化相協(xié)同，鼓勵溫室氣體減排，增強應(yīng)對氣候變化的能力。國家應(yīng)當(dāng)協(xié)同控制大氣污染物和溫室氣體，積極推動大氣污染防治和氣候變化應(yīng)對的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。