中國環境報記者王瑋 李成思　征求意見稿根據當前大氣污染防治工作面臨的新形勢、新變化，按照黨的十八大、十八屆三中全會精神要求，充分借鑒《環境保護法》修訂經驗，進一步突出重點，進行了再次修改，努力將《大氣污染防治行動計劃》的長效措施以法律形式固定下來。

　　征求意見稿由原來的66條擴充至102條，并將章節進行了調整：新設“重點區域大氣污染防治”、“重污染天氣應對”兩個章節；將燃煤、機動車、廢氣、塵和惡臭等大氣污染防治內容合并，形成“大氣污染防治措施”一章，分節規范燃煤、工業、機動車船、揚塵和其他大氣污染防治內容。

　　總體來看，目前公布的征求意見稿主要遵循改善質量，保障健康；強化責任，完善制度；多源監管，全程控制；多措并舉，綜合防治的原則。

　　數易其稿，由66條擴充至102條

　　記者：《大氣污染防治法（修訂草案征求意見稿）》（以下簡稱征求意見稿）是如何出爐的？您認為修改得怎么樣？

　　柴發合：2006年，我們開始了《大氣污染防治法》（以下簡稱現行大氣法）的修訂工作，在系統論證美國、日本、歐盟等國家和地區大氣污染防治法律法規，實地調研各地大氣污染防治工作的基礎上，廣泛征求各地區各部門意見，數易其稿。

　　2010年1月，經環境保護部部務會議審議通過，向國務院法制辦報送了修訂建議稿，重點就完善排污許可制度、加大處罰力度、強化機動車污染防治等方面進行了修改。

　　2010年，國務院法制辦征求了國務院各部門、重點企業、部分地區的意見，收到反饋意見712條，主要集中在總量控制制度、部門職能交叉、公益訴訟制度、氣候變化等方面。

　　2013年以來，根據當前大氣污染防治工作面臨的新形勢、新變化，按照黨的十八大、十八屆三中全會精神要求，充分借鑒《環境保護法》修訂經驗，進一步突出重點，進行了再次修改，努力將《大氣污染防治行動計劃》的長效措施以法律形式固定下來。

　　征求意見稿由原來的66條擴充至102條，并將章節進行了調整：新設“重點區域大氣污染防治”、“重污染天氣應對”兩個章節；將燃煤、機動車、廢氣、塵和惡臭等大氣污染防治內容合并，形成“大氣污染防治措施”一章，分節規范燃煤、工業、機動車船、揚塵和其他大氣污染防治內容。

　　總體來看，目前公布的征求意見稿緊密圍繞改善質量，保障健康；強化責任，完善制度；多源監管，全程控制；多措并舉，綜合防治的原則。

　　針對現行大氣法存在的管控的污染因子較為單一、缺乏大氣污染防治區域協作機制、機動車污染防治的規定過于原則與管理脫節、缺乏重污染天氣應對內容以及對環境違法起不到應有的震懾作用等問題，征求意見稿進一步加強了大氣污染防治的監督管理，強化燃煤、工業、機動車船和揚塵等大氣污染防治措施，突出了重點區域大氣污染聯合防治和重污染天氣應對，通過強化法律責任進一步加大環境執法力度，對于改善我國面臨的區域性復合型大氣污染具有重要意義。

　　聯合防治，應對重污染天氣

　　記者：對比現行大氣法，一個重大變化是新增“重點區域大氣污染聯合防治”及“重污染天氣應對”兩章，為什么要增加這兩章？

　　柴發合：當前，我國大氣污染呈現明顯的區域性特征。在經濟發達、人口集中的京津冀、長三角、珠三角地區，大氣污染不再局限于單個城市內，城市間大氣污染變化過程呈現明顯的同步性，區域性污染特征十分顯著。

　　2013年以來，我國東部地區多次出現重度灰霾天氣，持續時間長、影響范圍大，引起社會各界高度關注。

　　2014年2月19日~26日，我國發生大范圍持續嚴重空氣污染，持續時間長達7天，涉及北京、天津、河北、山西、山東、黑龍江、吉林、遼寧、陜西、四川、河南、湖北、湖南、重慶、安徽等15個省（區、市），范圍約為181萬平方公里。

　　去年以來，京津冀、長三角、珠三角分別建立了區域大氣污染防治協作機制，在目標措施制定、重污染天氣共同應對等方面開展了有益的嘗試。

　　現行大氣法與治理日益嚴重的重污染天氣不相適應，僅對企事業單位發生生產事故或其他突發性事件，造成或可能造成突發大氣污染事件，應采取的應急措施做出了要求。但對當前灰霾等重污染天氣頻發，嚴重影響群眾生產生活的情況，沒有相關的應對要求。

　　因此，急需在法律中增加專章，為妥善應對重污染天氣提供法律保障，對重污染天氣監測預警、應急響應、應急措施等做出詳細規定。

　　針對我國大氣污染日益突出的區域性污染特征，征求意見稿設第五章重點區域大氣污染聯合防治，規定了國家和地方大氣污染防治重點區域的劃定方法，由國家建立重點區域大氣污染聯防聯控機制，統籌協調區域內大氣污染防治工作。

　　征求意見稿設重污染天氣應對專章，將積極應對重污染天氣這一要求納入法律條款，以有效應對灰霾等重污染天氣。規定地方政府應當依據本地污染來源特征，制定重污染天氣應急預案，建立預報、預警機制，明確啟動應急預案、廣泛發布預警信息的工作要求。

　　建立重污染天氣監測預警體系，在可能發生嚴重霧霾等重污染天氣時，省級人民政府應當根據本級環境保護主管部門與氣象部門的會商結果，確定預警等級并適時發出預警。縣級以上地方人民政府依據重污染天氣預警，及時啟動應急響應，采取責令有關企業停產限產、限制部分機動車行駛等應對措施。同時，要求企事業單位和公眾積極配合限產、停產等大氣污染應急措施。

　　總量控制，無證不得排污

　　記者：征求意見稿第十四條、第十五條對總量控制和排污許可作出具體規定，這與之前的相關規定有何區別？

　　柴發合：現行大氣法對總量控制的要求，主要限于空氣質量未達標區和“兩控區”。總量控制有關規定的局限性導致實施中存在一些問題。

　　“未達標區和兩控區實行總量控制”的現行規定與“全國范圍總量控制”的客觀形勢需要已不相適應。現行大氣法中主要污染物總量控制的規定在范圍和力度上均不能適應當前大氣污染物總量控制的要求。

　　征求意見稿規定省級人民政府應當按照國務院的規定削減和控制本行政區域的重點大氣污染物排放總量，并將重點大氣污染物排放總量控制指標分解落實到市、縣，再由市、縣人民政府分解落實到排污單位。排污單位要同時執行國家及地方污染物排放標準和重點污染物排放總量控制要求。對超過排放總量控制指標的地區，暫停新增重點污染物排放總量的建設項目環境影響評價文件的審批。

　　在歐美發達國家，排污許可證是最重要的環境管理制度，是執法檢查的重要依據。按照現行大氣法的規定，我國大氣排污許可證是完成大氣污染物總量控制目標任務的手段，適用范圍僅限于總量控制區，內容僅包括大氣污染物排放量，核發部門為各級地方政府。因此，有必要在大氣法中進一步完善大氣污染物排放許可制度。

　　征求意見稿確立了相關企事業單位“無證不得排污”的基本規則，詳細規定了排污許可證發放范圍、申請方式、審批過程，將實施范圍從總量控制區擴大到全國，并將發證機關由有關地方人民政府修改為環境保護主管部門。

　　強調排污許可證是企業合法排污的依據，也是環保部門對企業進行環境監管的法律準繩。排污許可證應當包括排污單位排放大氣污染物的種類、排放量、排放濃度、排污口設置、排放方式、監測方案、大氣污染防治工藝和設施、大氣污染防治技術要求、應急措施等內容。

　　同時，明確排污許可證發放的范圍、要求及發證機關。新的排污許可證制度在整合現有排污申報制度的基礎上，將環境影響評價、“三同時”、總量控制、達標排放等一系列制度銜接起來。

　　嚴控移動源，應對復合型大氣污染

　　記者：征求意見稿為什么專設一章規定各類污染源的防治措施？征求意見稿針對新增污染源特點，在“大氣污染防治措施”章節作了有針對性的規定，涉及機動車等方面。為什么如此重視移動源污染防治？

　　柴發合：針對當前我國多污染物共存、多污染源疊加的大氣污染現狀，征求意見稿本著多源監管、全程控制的原則，全面落實黨的十八屆三中全會“建立和完善嚴格監管所有污染物排放的環境保護管理制度”要求，對燃煤、工業、機動車船、揚塵以及其他大氣污染源等所有污染源進行監管，從單一污染物控制向多污染物協同控制轉變，從末端治理向全過程控制、精細化管理轉變。將燃煤、機動車、廢氣、塵和惡臭等大氣污染防治內容合并，形成專門一章，分節規范燃煤、工業、機動車船、揚塵和其他大氣污染防治內容。

　　征求意見稿針對燃煤、機動車、工業、揚塵等重點領域進一步強化防治措施，如燃煤大氣污染防治方面，增加了煤炭消費總量控制、綠色電力調度等內容；機動車船污染防治方面，增加了鼓勵發展公共交通、新生產機動車排放達標評估、油品質量監管、環保召回等制度，并授權縣級以上地方人民政府劃定高污染車輛禁行區。同時，增加了工業大氣污染防治和揚塵污染防治以及其他大氣污染防治3節。

　　在重污染天氣監測預警方面，在可能發生嚴重霧霾等重污染天氣時，增加限制部分機動車行駛的措施；建立了機動車和非道路機械環保召回制度，明確了生產、設計缺陷導致排放超標需要召回；明確了對機動車檢驗機構、維修單位的管理和監督要求；參照機動車船污染防治，增加了對非道路移動機械的環境管理。

　　開展移動源標志管理，對機動車、非道路移動機械和船舶實行環保檢驗合格標志管理制度；明確了新生產移動源達標公告要求，明確了新生產移動源監管、檢測和在用移動源定期檢驗要求。

　　在油品質量方面，明確禁止向車輛銷售供非道路機械使用的普通柴油等向機動車船銷售劣質燃料的行為，對其他移動源相關機油、油品添加劑等的環保要求也做了規定；鑒于機動車和非道路機械覆蓋面廣、監管環節多的特點，明確了環境保護、質量監督檢驗檢疫部門、工商行政管理部門、住房城鄉建設管理部門、公安交通、能源管理等部門的職責。

　　立足現狀，防治燃煤揚塵污染

　　記者：燃煤和揚塵污染是傳統的大氣污染來源，本次修法有哪些考慮？

　　柴發合：征求意見稿對燃煤和揚塵污染都做了專門規定。

　　防治帶來灰霾的燃煤污染

　　我國灰霾越來越嚴重與燃煤消耗越來越多密切相關。2000年~2013年，中國煤炭消耗從15.2億噸增至36.1億噸。我國能源消費結構中，煤炭的占比一直較高，接近七成。2000年以后，煤炭的占比首次降到70%以下，2012年煤炭的消費占比是歷年來的最低，仍達到了66.6%。預計到2015年煤炭在我國一次能源消費中的比例有可能下降到65%，但仍占能源消費的主要份額。

　　這種能源結構決定了我國的大氣污染以煤煙型為主。因此，征求意見稿規定，制定國家煤炭消費總量中長期控制目標，逐步降低煤炭在一次能源消費中的比重，優化煤炭使用方式，推行煤炭的清潔利用就顯得尤為重要。

　　要從根本上控制目前嚴重的大氣污染，必須從我國的實際情況出發，大力發展和推廣煤炭的清潔利用，禁止生產、進口、銷售和燃用未達到質量標準的煤炭，鼓勵燃用經洗選的優質煤炭，使用潔凈、高效的潔凈煤技術。

　　控制量大面廣的揚塵污染

　　我國城市顆粒物污染嚴重，近幾年部分城市大氣顆粒物源解析研究結果表明，揚塵是造成城市顆粒物污染嚴重的主要原因之一。現行大氣法中新增了防治城市揚塵污染的條款（第43條），2001年3月，原國家環保總局會同原建設部下發了《關于控制城市揚塵污染的指導意見》，要求進一步加強城市揚塵污染控制。

　　2013年9月發布的《大氣污染防治行動計劃》中第一條“加大綜合治理力度，減少多污染物排放”第二款 “深化面源污染治理”明確提出要綜合整治城市揚塵污染。

　　同時，我國一些主要城市如北京市、天津市等針對揚塵污染采取了很多措施。盡管控制揚塵污染已引起各級政府及環境保護部門的重視，并在積極采取防治措施，但由于對揚塵的污染特點、防治技術等研究還比較少，更缺乏具有普遍指導作用的揚塵污染防治技術規范，因此城市揚塵污染還難以得到有效控制。

　　故征求意見稿第四章大氣污染防治措施中將揚塵污染專門設為第四節，分門別類進行規定。

　　針對揚塵污染，征求意見稿遵循分類施治的理念，強化揚塵大氣污染防治。

　　針對我國揚塵污染量大面廣、缺少有效監管的現實情況，以理順揚塵防治體系，明確政府責任和管理部門為核心，將揚塵按照建筑揚塵、交通揚塵、裸地揚塵和料堆揚塵4類，分別設置監督管理要求，明確監督管理部門。

　　針對建筑揚塵設計了防治揚塵污染費用列入工程造價和提交保證金等經濟保障制度，并規定工程建設單位應當監督施工單位做好揚塵污染防治各項措施，揚塵污染由建設單位和施工單位承擔連帶責任。

　　多源監管，管住無組織排放廢氣

　　記者：在工業大氣污染防治方面，征求意見稿有何突破性規定？

　　柴發合：2012年全國廢氣中二氧化硫、煙塵、氮氧化物排放總量分別為2117.6萬噸、1234.3萬噸和2337.8萬噸，其中工業排放就分別占了90.9%、83.4%和70.9%。因此，對工業過程排放煙粉塵、硫化物和氮氧化物的行業需加強管理，需配套采取除塵、脫硫、脫硝等控制措施，從源頭控制，以減少大氣污染物的排放。

　　管好工業無組織排放

　　工業排放除了工藝過程中的有組織排放外，還有相當部分的無組織排放。幾乎所有涉及廢氣排放的工業企業都或多或少涉及無組織廢氣排放。無組織排放廢氣較多的是鋼鐵、水泥、有色、化工、石化、制藥等行業。

　　無組織排放源的排放高度在人類密集活動區域，容易危害人體的呼吸系統，揮發性有毒有害的氣體在高濃度作用下會造成人員中毒死亡；同時，無組織排放廢氣中的各種顆粒污染物和氣態污染物，也會產生危害動植物的健康生長等效應。

　　無組織廢氣的排放特點是污染物在大氣中的擴散在水平和垂直方向的擴散空間范圍不大，由于污染物排放分散會增加防治污染的難度，難以實施有效的防治措施。此外，企業對于控制無組織廢氣排放不夠重視，對工業無組織源的監管還存在技術上的困難。

　　同時，環保部門往往把監管重點放在排放量大的高煙囪等有組織排放源上，對量大面廣的無組織排放源疏于管理，這就使得不少企業有組織排放達標，但無組織排放得不到有效控制。

　　實踐證明，無組織排放源重在管理，必須采取精細化管理，方能解決無組織排放的大氣污染問題。

　　加強揮發性有機物管理

　　揮發性有機物的來源包括工業源和生活源，其中工業源主要包括石油煉制與石油化工及以VOCs為原料的生產行業，涂裝、印刷、黏合、工業清洗等含VOCs產品的使用過程；生活源包括建筑裝飾裝修、餐飲服務和服裝干洗。

　　對于揮發性有機物的監管，環境保護部污染防治司原司長趙華林在2013年第十三屆中國國際環保展期間指出，揮發性有機物和別的污染物不一樣，由于具有揮發性，無組織排放占到95%。我國企業排放的揮發性有機物很大部分為無組織排放，監控較難。因此，對揮發性有機物的監管需要從源頭管理，企業應使用揮發性有機物含量符合規定限值標準的原材料和產品，或使用低毒、低揮發性有機溶劑，這樣可以從源頭上對揮發性有機物排放進行控制。同時，需生產、銷售揮發性有機物含量符合限值標準的產品。

　　國務院《大氣污染防治行動計劃》提出推進揮發性有機物污染治理，石油、化工以及其他生產和使用有機溶劑的企業，應當采取措施對管道、設備進行日常維護、維修，減少物料泄漏，從源頭控制揮發性有機物的排放，對泄漏的物料應當及時收集處理。儲油儲氣庫、加油加氣站、原油成品油碼頭、原油成品油運輸船舶和使用油罐車、氣罐車等的單位，應當安裝油氣回收裝置，以減少揮發性有機物排放。

　　全過程控制，涵蓋多方面污染治理

　　記者：其他大氣污染防治，主要指什么？為什么如此規定？

　　柴發合：征求意見稿本著“全污染源、全過程控制”的原則，對燃煤、工業、移動源及揚塵4種主要大氣污染源以外的大氣污染排放源治理進行盡可能明確的規定，使本法的可操作性更強。具體體現在第四章的其他大氣污染防治一節，起一個“兜底”的作用。

　　這一節共有13條，保留并完善了原法在不同章節涉及的6條，包括臭氧層保護、有毒有害大氣污染物管理、惡臭防治、油煙控制、禁止露天焚燒等。

　　特別是油煙控制方面，現行大氣法第四十四條僅簡單規定“城市飲食服務業的經營者，必須采取措施，防治油煙對附近居民的居住環境造成污染”，而征求意見稿則根據環境執法的實踐經驗，將油煙控制的內容擴展為4款，規定更加全面，更加貼近實際、貼近需要。

　　如任何單位和個人不得在政府禁止的區域內露天燒烤食品或者為露天燒烤食品提供場地，禁止在居民住宅樓、未配套設立專用煙道的商住綜合樓、商住綜合樓內與居住層相鄰的商業樓層內新建、改建、擴建產生油煙、異味、廢氣的飲食服務項目。

　　同時，征求意見稿新增了包括持久性有機污染物防治、殯葬業和祭祀污染防治、農牧業大氣污染控制、干洗和維修業污染防治及煙花爆竹污染防治等。

　　這些內容的增加，既體現了近年來對大氣污染認識的進步，也體現了人民群眾的迫切需要，或體現了國際履約的要求，使大氣法的覆蓋面更廣、規定更加細致全面，以滿足大氣污染防治有法可依的需求。

　　增加手段，提高大氣違法處罰額度

　　記者：征求意見稿針對現行大氣法處罰額度低、執法力度弱作了調整，如無證排污將罰10萬元以上100萬元以下，還多處提到“并處貨值金額1倍以上3倍以下罰款”，引入“按日連續處罰”、環保部門查封扣押權等。為什么要作出這些規定？

　　柴發合：現行大氣法存在執法難、取證難、守法成本遠遠高于違法成本、執法成本倒掛等問題。例如，現行大氣法第四十八條規定，向大氣排放污染物超過國家和地方規定排放標準的，應當限期治理，并由所在地縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門處一萬元以上十萬元以下罰款。

　　根據環境保護部環境行政處罰辦理系統，2012年至今全國大氣環境違法處罰案件9110件，處罰金額3.05億元，平均每個案件處罰3.11萬元，遠低于企業動輒幾十萬甚至上百萬的治污設施運行費用。

　　處罰金額較低，完全起不到威懾作用。為落實黨的十八屆三中全會“實行最嚴格損害賠償制度、責任追究制度”的要求，響應新修訂的《環境保護法》強化法律責任追究的制度設計，必須大幅提高違法成本，以圖逐漸實現守法保障利益、違法得不償失的目標。

　　為此，征求意見稿加大了處罰力度，大幅提高違法行為的罰款數額，對嚴重違法行為要追究治安和刑事責任，提出單位及其負責人“雙罰制”的處罰原則，對拒不改正違法行為的企事業單位要“按日計罰”，對同一單位兩次以上違法行為施行加倍處罰，對屢教不改者的處罰設定了“上不封頂”的罰則。

　　正是出于這樣的考慮，“無證排污將罰10萬元以上100萬元以下”、“并處貨值金額1倍以上3倍以下罰款”以及引入“按日連續處罰”等內容也就不足為怪了。

　　同時，增加環保部門的查封扣押權等權力，有利于增強環境執法主體的權威性，提高環境執法效率和震懾力。

　　總體滿足管理需求，需在兩方面進一步加強

　　記者：整體上，您對征求意見稿有什么修改建議？

　　柴發合：我認為征求意見稿總體上能夠滿足當前我國大氣環境形勢以及大氣環境管理的需求，但尚需在以下兩個方面進一步加強：

　　第一，加強信息公開，引導公眾參與環境監督和管理。環境信息只有充分公開才能獲得公眾的理解，才能動員更多的公民和組織參與、支持環境保護工作。為落實黨的十八大報告“擴大有序參與，推進信息公開”和黨的十八屆三中全會“及時公布環境信息，健全舉報制度，加強社會監督”的要求，應提出政府要及時公開環境質量信息和其他環境信息，進一步強調企業應當公開污染物排放情況等環境信息，同時對所公開的信息負責。鼓勵并引導公眾對政府和企業進行監督，參與到環境管理和執法等過程中來，積極舉報違法行為。

　　第二，當前全球氣候變化問題是國際社會關注的焦點，而且溫室氣體排放和大氣污染物排放的關系非常密切，許多物質既是大氣污染物又是溫室氣體，如臭氧和黑炭；許多污染源既排放大氣污染物又排放溫室氣體，如燃煤鍋爐、工業爐窯等。因此，應增加相應章節或條款倡導大氣污染防治與應對氣候變化相協同，鼓勵溫室氣體減排，增強應對氣候變化的能力。國家應當協同控制大氣污染物和溫室氣體，積極推動大氣污染防治和氣候變化應對的統籌協調。